能源互聯網的建設推進將重構整個能源供給及消費的模式，電改政策落地作為能源互聯網建設中最關鍵的一環牽動著從業者的神經，為此，新能源門一直保持著對電改政策和動向的高度關注，一方面新能源門為實現技術提升、效益提升，通過喚醒產業大數據，踐行能源互聯網，一方面全面解讀能源產業信息動態，助新能源從業者看懂政策掌握規則抓住政策機會。借此，新能源門推出系列報道——警惕電改過度解讀背后的粗暴思維之農電管理局掛牌。

“三分天下”的農電亂局

在國電公司成立的1997—2002年間，我國縣級農電管理的三種模式大致形成了“三分天下”的局面，即在全國約2500個縣級供電企業中，由國電公司所屬各省電力公司直供直管的有760個左右，由地方縣級所屬采取躉售方式供電的有1040個，而由地方縣級所屬采取自供自管模式供電的縣級供電企業則有600多個。

農電價格居高不下

“三分天下”的農電格局管理體制分散，導致電力這樣一個國民經濟和民生剛性需求的產品，其農電價格遠不像城市居民用電價格那樣實行統一管理，這導致一是各地農電價格差異大，二是普遍價格水平較高。當時城市用電只有0.4元左右，而農電的平均價格卻高達0.67元，個別管理不善的地方甚至出現過1元1度的電。農電價格高于城市，農民意見很大，矛盾非常突出。農電價格的居高不下是由諸多因素造成的。

首先，農網投資成本高，設施簡陋。農村居民點分散，農供電半徑長、負荷密度低，從110千伏等級到各村，設備線路都要自己解決，投資成本非常高。農村電網建設往往因陋就簡，加上管理不善、設備陳舊，導致線損很高。其次，農電管理層級多，層層加價。農村大部分地區都是通過村電工對農戶賣電，售電中間環節太多，這是農網改造前電價居高不下的癥結之一。第三，“以電養人”現象突出。農電管理機構臃腫，人員亂進造成嚴重超編，“以電養人”的現象普遍存在。第四，偷電漏電現象嚴重。農村偷電很難控制，一般能占到農村電量的15%左右，有的甚至高達40%，偷的電最后都加到了農民頭上。

這些問題的存在，一方面抬高了農電價格，加劇了農民的用電負擔，阻礙了農村和農業經濟的發展;另一方面也引起廣大農民日益加劇的不滿情緒，亟需解決。

正是在這樣的背景下，農電改革拉開了序幕。1998年10月，國務院做出了“加快農村電力體制改革，加強農村電力管理，實現城鄉用電同網同價”(簡稱“兩改一同價”)的戰略決定。

“燙手山芋”接不接兩難

要解決農電管理體制分散混亂問題，實現兩網一同價和落后的農村電網改造重任，僅靠市場化的發展，對電力這樣一個特殊商品顯然是不行的，在農電管理體制改革和發展過程中必須有政府的指導和扶持才行。然而電力部已經取消了由誰來履行這一具有明顯政府管理性質的職能，國務院有關領導和部門提出讓國電公司接過農電這塊牌子，成立“農電管理局”。對剛剛從電力部轉型、戰勝戀“權”情結、擺脫政企不分羈絆的國電公司領導班子來說，是拒絕新的政企不分，按照既定的四步走發展戰略向現代大公司邁進，還是重新回到政企不分的老路，最終國電公司再搞一次政企分開，演變成農電管理局和若干個區域電網公司，如何選擇十分關鍵。

首先，當時把電力部改為國電公司就是要實現政企分開，把國電公司建立成一個真正的現代大公司。為此，國電公司自己已經剝離了舊的行政權力，如果再把農電管起來而成立一個“農電管理局”，國電公司和有些地方農電本來就沒有投資關系，只能又形成行政主管關系。如果在國電公司下面設一個有行政職能的局，豈不是又退回到了政企不分的老路?因此，無論是有關部門有意讓國電公司政企不分，為拆分國電公司埋下伏筆，還是僅僅作為處理農電問題的權宜之計，農電管理局這塊牌子都成了“燙手山芋”要不要都兩難。

其次，接過農電管理的牌子而重新回到政企不分的老路，不僅會損害國電公司的形象，同樣也會在經濟上影響國電公司的效益。因為全國一千七八百家躉售縣和自供自管縣，經營效益、管理水平等各方面普遍落后，并存在較大差異。僅農網改造一項，沒有幾千億投資是不可能完成的，因此，如果把這些明顯帶有政府公共產品、補貼特征的產品，一次性劃給國電公司代管，則無論是現代大公司的發展取向還是四步走的實施戰略，國電公司都將很難實現。

盡管如此，國電公司當時為理順農電管理體制還是采取了以下方式：躉售和自供自管的縣級供電企業，原則上應“上劃”給省電力公司直接管理;暫時不能上劃的，先委托省電力公司“代管”，逐步改組為省電力公司控股的公司制企業，但是絕對不能在國電公司下面設一個“農電管理局”。到2001年12月底，國電公司通過代管、上劃和股份制改革，一共管理了1856個縣級供電企業。

如果說“廠網分開”改革的不徹底將會為國電公司和國網公司的解體埋下伏筆，那么今天回過頭來看，其實當時無論國電公司掛不掛“農電管理局”的牌子，都很難擺脫被拆分的結局，都注定了國電公司童年夭折的命運。

拒絕掛“農電管理局”牌子在國電公司被拆分中究竟起了多大作用，沒有人能說清楚。但無論從半年后電力改革領導小組成立電改主導權易手的時間上看，還是以拆分國電公司的“0+6”或“0+4”改革方案草案的推出看，把這件事稱為電力改革的序曲都不為過。(本文摘自《大船掉頭：電改十八年反思與展望》 作者：劉紀鵬)