電力體制改革的目標到底是什么?反壟斷究竟是目標還是手段?在我看來，市場經濟是消費者主導的經濟，電力改革的終極目標理應定位于為消費者和用戶提供質優價廉、安全的電力產品和服務，使消費者得到實惠，同時促進經濟效益。應如何看待個別媒體和輿論對我國電力行業的妖魔化誤導?實事求是地說，中國電力工業無論從電價水平、電力產品供應還是電力公司的售后服務看，各方面都是具有比較優勢的。在探討中國電力體制下一步改革方向這一重要問題時，一定要根據電力企業的特點，要以對電力工業壟斷屬性的正確認識為前提。中國“破碎式”改革模式的出現正是由于對中國電力工業壟斷屬性的認識出現偏差造成的。

第一節序曲——農電管理局掛牌之難

2000年1月，正當國電公司躊躇滿志地按自己的四步走戰略推進自身變革以向現代大公司邁進的關鍵時刻，出現了農電價格居高不下，農民抱怨，矛盾突出，領導指示要求國電公司代行農電管理職責的難題。國電公司對于接不接農電管理局這塊牌子而重新回到政企不分的老路，處于兩難境地。

一、“三分天下”的農電亂局

我國通常按行政區劃把縣級以下的電力供應和消費稱為農電。在改革之前，我國的農電管理體制極其混亂，各個地方各自為政，缺乏一個全國統一的農電管理機構。

按照企業資產關系、管理關系和電力交易關系的不同，當時在我國近2500個縣級農電單位中，大體可分為三種模式，即直供直管模式、躉售模式和自供自管模式。

所謂直供直管就是省電網公司直接管理縣級農電企業，縣供電企業是省電力公司的子公司或者分公司，人、財、物由省電力公司直接管理，其配電網資產主要屬于中央財政。

自供自管就是在一些水力資源比較發達的地方，縣里不僅有自辦的小水電廠，而且還有獨立小電網，逐漸形成了發供電一體化經營的縣供電企業，這些小電網與大電網不聯網，自己獨立運行。

而躉售模式則指的是各躉售縣有自己所有的供電公司，它從國電公司所屬的省電力公司那里把電按批發價買過來，然后再賣給本縣的消費者和用戶。

躉售縣及自供自管縣供電企業，其配電網資產主要屬于地方財政。

在國電公司成立的1997—2002年間，我國縣級農電管理的三種模式大致形成了“三分天下”的局面，即在全國約2500個縣級供電企業中，由國電公司所屬各省電力公司直供直管的有760個左右，由地方縣級所屬采取躉售方式供電的有1040個，而由地方縣級所屬采取自供自管模式供電的縣級供電企業則有600多個。

二、農電價格居高不下

“三分天下”的農電格局管理體制分散，導致電力這樣一個國民經濟和民生剛性需求的產品，其農電價格遠不像城市居民用電價格那樣實行統一管理，這導致一是各地農電價格差異大，二是普遍價格水平較高。當時城市用電只有0.4元左右，而農電的平均價格卻高達0.67元，個別管理不善的地方甚至出現過1元1度的電。農電價格高于城市，農民意見很大，矛盾非常突出。農電價格的居高不下是由諸多因素造成的。

首先，農網投資成本高，設施簡陋。農村居民點分散，農供電半徑長、負荷密度低，從110千伏等級到各村，設備線路都要自己解決，投資成本非常高。農村電網建設往往因陋就簡，加上管理不善、設備陳舊，導致線損很高。其次，農電管理層級多，層層加價。農村大部分地區都是通過村電工對農戶賣電，售電中間環節太多，這是農網改造前電價居高不下的癥結之一。第三，“以電養人”現象突出。農電管理機構臃腫，人員亂進造成嚴重超編，“以電養人”的現象普遍存在。第四，偷電漏電現象嚴重。農村偷電很難控制，一般能占到農村電量的15%左右，有的甚至高達40%，偷的電最后都加到了農民頭上。

這些問題的存在，一方面抬高了農電價格，加劇了農民的用電負擔，阻礙了農村和農業經濟的發展;另一方面也引起廣大農民日益加劇的不滿情緒，亟需解決。

正是在這樣的背景下，農電改革拉開了序幕。1998年10月，國務院做出了“加快農村電力體制改革，加強農村電力管理，實現城鄉用電同網同價”(簡稱“兩改一同價”)的戰略決定。

三、“燙手山芋”接不接兩難

要解決農電管理體制分散混亂問題，實現兩網一同價和落后的農村電網改造重任，僅靠市場化的發展，對電力這樣一個特殊商品顯然是不行的，在農電管理體制改革和發展過程中必須有政府的指導和扶持才行。然而電力部已經取消了由誰來履行這一具有明顯政府管理性質的職能，國務院有關領導和部門提出讓國電公司接過農電這塊牌子，成立“農電管理局”。對剛剛從電力部轉型、戰勝戀“權”情結、擺脫政企不分羈絆的國電公司領導班子來說，是拒絕新的政企不分，按照既定的四步走發展戰略向現代大公司邁進，還是重新回到政企不分的老路，最終國電公司再搞一次政企分開，演變成農電管理局和若干個區域電網公司，如何選擇十分關鍵。

首先，當時把電力部改為國電公司就是要實現政企分開，把國電公司建立成一個真正的現代大公司。為此，國電公司自己已經剝離了舊的行政權力，如果再把農電管起來而成立一個“農電管理局”，國電公司和有些地方農電本來就沒有投資關系，只能又形成行政主管關系。如果在國電公司下面設一個有行政職能的局，豈不是又退回到了政企不分的老路?因此，無論是有關部門有意讓國電公司政企不分，為拆分國電公司埋下伏筆，還是僅僅作為處理農電問題的權宜之計，農電管理局這塊牌子都成了“燙手山芋”要不要都兩難。

其次，接過農電管理的牌子而重新回到政企不分的老路，不僅會損害國電公司的形象，同樣也會在經濟上影響國電公司的效益。因為全國一千七八百家躉售縣和自供自管縣，經營效益、管理水平等各方面普遍落后，并存在較大差異。僅農網改造一項，沒有幾千億投資是不可能完成的，因此，如果把這些明顯帶有政府公共產品、補貼特征的產品，一次性劃給國電公司代管，則無論是現代大公司的發展取向還是四步走的實施戰略，國電公司都將很難實現。

當時，國務院領導和有關部門要求國電公司能上收農電，接受農電管理局的牌子，把農電統一管起來。國電公司非常為難，一面是上級領導和部門的安排，另一面是國電公司的發展前途。鑒于此事重大，國電公司總經理高嚴考慮再三，決定一方面與國電公司黨組成員集體討論來一起商量決定給上級回復，另一方面廣泛征求國務院有關研究部門和社會各界專家的意見。

于是2000年1月23日在國電公司會議室召開了一次論證與研討會，我應邀也參加了這次會議。會議由國電公司趙希正副總經理主持，參加者除了國電公司的高級管理人員外，還有國務院發展研究中心李伯溪、丁寧寧以及社科院等有關部門的近10位專家。會上，主持人首先介紹了國電公司遇到的這個難題，并指出，國電公司從電力部而來，從最初與電力部雙軌運行，到1998年終于擺脫雙軌制運行，朝著政企分開的現代化大公司的方向邁進，并準備進一步把科技、基建管理等方面的政府和行業管理職能轉出去，具體把政府職能交給經貿委電力司，把行業管理職能逐步交給中電聯。可在這如此關鍵時刻，若再掛上一塊農電管理局的牌子，將逼使國電公司重回到政企不分的老路上去。面對這樣的情況，國電公司怎么辦?如何既能貫徹國務院領導的指示，把農電改造的任務擔起來，同時又不致回到新的政企不分的老路上，因此聽取各位專家的意見。與會者普遍都不贊成國電公司掛上農電管理局的牌子而重新回到政企不分的老路。我在這次會上發言提到，把城市用電和農村用電攏到一起，按照一個模式管理是不現實的。

因此，解決我國農電問題一定要新事新辦，國電公司的投融資部可以向好的、有效益的縣辦電力公司投資，用經濟辦法來管，用股東的身份來管，而不是用政府電力主管部門的身份來管，否則既保持了行政壟斷而無法成為真正的企業，又會背上沉重的包袱而降低公司效益。

最終國電公司黨組集體討論決定，農電改革可以代管，但是“農電管理局”這塊牌子不能要。盡管如此，國電公司當時為理順農電管理體制還是采取了以下方式：躉售和自供自管的縣級供電企業，原則上應“上劃”給省電力公司直接管理;暫時不能上劃的，先委托省電力公司“代管”，逐步改組為省電力公司控股的公司制企業，但是絕對不能在國電公司下面設一個“農電管理局”。到2001年12月底，國電公司通過代管、上劃和股份制改革，一共管理了1856個縣級供電企業。

如果說“廠網分開”改革的不徹底將會為國電公司和國網公司的解體埋下伏筆，那么今天回過頭來看，其實當時無論國電公司掛不掛“農電管理局”的牌子，都很難擺脫被拆分的結局，都注定了國電公司童年夭折的命運。

拒絕掛“農電管理局”牌子在國電公司被拆分中究竟起了多大作用，沒有人能說清楚。但無論從半年后電力改革領導小組成立電改主導權易手的時間上看，還是以拆分國電公司的“0+6”或“0+4”改革方案草案的推出看，把這件事稱為電力改革的序曲都不為過。