西藏的穩定和發展對我國戰略意義重大，歷來受到黨中央的高度重視。西藏水力資源豐富，適宜將水電作為發展特色產業、提高自我發展能力的抓手。為發揮開發性金融機構在重點領域、薄弱環節和關鍵時期的支撐作用，做好援藏工作，推動西藏經濟社會可持續發展，就支持西藏水電開發，推動西藏經濟社會發展問題進行研究，并以瀾滄江上游（西藏段）為例，綜合考慮項目回報、銀行風險等因素，對支持西藏水電開發所需的電價、融資、稅收等優惠需求進行了分析。有關情況和建議如下：

一、黨中央、國務院高度重視西藏發展

西藏自治區位于我國西南邊陲，其獨特的地理位置和豐富的資源稟賦使其成為我國重要的國家安全屏障、生態安全屏障和戰略資源儲備基地。

黨中央歷來高度重視西藏工作。習近平總書記在中央第六次西藏工作座談會上指出，西藏工作關系黨和國家工作大局，必須堅持治國必治邊，治邊先穩藏的戰略思想，堅持依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎的重要原則，牢牢把握改善民生、凝聚人心這個出發點和落腳點，大力推動西藏和四川藏區經濟社會發展。李克強總理指出，要著力在保障和改善民生上下功夫，因地施策、因人施策，多渠道擴大就業；要突出抓好特色產業、基礎設施、生態環保三項重點，提升西藏自我發展能力；要進一步加大中央對西藏發展的支持力度，充實和完善特殊優惠扶持政策，繼續執行“收入全留、補助遞增、專項扶持”的財稅優惠政策；增加中央投資，強化金融支持。

二、國家開發銀行支持西藏發展情況

國家開發銀行高度重視西藏經濟社會發展，成立之初即成立了援藏工作領導小組，由時任行長擔任組長，先后貸款支持了西藏羊卓雍湖電站、羊八井地熱電站、沃爾河水電站、山南鉻鐵礦等國家和自治區重點建設項目。其中，開行向羊卓雍湖電站提供貸款13.4億元，占其工程總投資的66.7%，該項目于1997年投產，有力緩解了拉薩嚴重缺電的局面，為藏中電網的形成打下了基礎，推動西藏電力建設進入了嶄新的發展階段。2010年中央第五次西藏工作會，特別是2015年第六次西藏工作會之后，開行更是繼續不斷加大援藏支持力度，重點配合西藏“戰略資源儲備基地”、“能源接續基地”和“世界旅游目的地建設”，支持西藏目前最大水電站雅魯藏布江藏木電站等重大項目，并向瀾滄江上游等流域開發公司發放規劃合作貸款，支持其開展流域和項目規劃等前期工作。

截至2015年底，開行在西藏貸款余額近170億元億元，為西藏經濟社會發展做出了積極貢獻。

三、西藏水電開發重要意義

根據西藏資源稟賦，加快水電開發可以作為西藏發展特色產業、加大基礎設施建設力度、提高自我發展能力的抓手。

（一）國家能源安全和節能減排的需要

我國水力資源豐富，技術可開發量約6億千瓦，居世界第一。中國水力資源主要集中在西部的西藏、云南、四川、貴州等省，其中西藏水力資源技術可開發量1.43億千瓦，占全國的23.2%，居全國首位，但目前開發程度不到2%，是我國重要的水電能源后備基地。《中共中央、國務院關于進一步做好西藏發展穩定工作的意見》（中發[2005]12號）和《國務院辦公廳關于加快西藏發展維護西藏穩定若干優惠政策》（國辦函[2006]91號）提出“盡快開展雅魯藏布江和藏東南‘三江’流域等水電資源開發規劃和前期工作，論證‘西電東送’接續能源基地基礎設施建設”。初步測算，2020年后，我國除西藏外的其它主要大型水電基地項目開發建設基本完成，西藏水電成為我國唯一待開發建設的接續能源及電力“西電東送”的重要基地。

水電作為我國規模最大、開發技術最成熟的非化石能源資源、清潔能源和可再生能源，對改善我國能源結構，實現節能減排目標和推進生態文明建設具有重要意義。以瀾滄江上游西藏段為例，該段9個梯級總裝機容量810萬千瓦，可實現年發電量384億千瓦時，建成后相當于每年可節約煤炭約1700萬噸，減排二氧化碳約3200萬噸、二氧化硫約18萬噸、氮氧化物約9萬噸、粉塵約2萬噸，有利于我國提2030年非化石能源占一次能源消費比重20%，二氧化碳排放達到峰值這一目標的實現。

（二）推動西藏經濟社會發展的需要

由于特殊的地理環境和歷史原因，西藏在全國仍屬欠發達地區，經濟總量相對較小，產業結構不盡合理，勞動生產率總體還不高，自我發展能力仍有待加強，經濟發展空間較大。各民族迫切希望迅速改變落后面貌，縮小與內地發展差距，全面提高生活水平。發展是解決西藏問題的基礎與關鍵。加快西藏水電開發，可以培育西藏水電支柱產業，以水電建設增強西藏經濟發展中的“造血功能”。水電項目建設期長，投資大，電站建設期間的巨大資金投入將對當地經濟的增長產生拉動作用，建設期和建成后的運營將對當地稅收做出巨大貢獻。同時，水電建設將發展和改善當地交通基礎設施，促進采礦業、建筑建材工業、農畜特產品加工工業的發展，推進庫區移民城鎮化進程，并為第三產業的發展創造新的機會，形成相關產業相互推動的效應。項目開發建設帶來的地方財政收入增加也將進一步促進當地人民群眾脫貧致富，壯大地方經濟實力和發展后勁。

四、西藏水電開發面臨的問題

西藏地區交通基礎設施相對薄弱，水電項目廠址地處偏遠，受自然環境和運輸條件所限，工期普遍較長，工程造價普遍較高；且由于遠離負荷中心，送電距離長，送電成本較高。以開發條件相對較為成熟的瀾滄江上游西藏段為例，根據水電工程學會的初步研究成果，該河段共9個梯級，總裝機容量約810萬千瓦，平均單位千瓦靜態造價達到17000元，遠高于目前水電項目造價水平。較高的項目工程造價和輸電成本，使當前西藏水電開發面臨項目經濟性問題。

五、電價及貸款、稅收優惠需求分析

我們以瀾滄江上游（西藏段）河段為例，綜合考慮了項目回報、銀行風險等因素，對支持西藏水電開發所需的電價、融資、稅收等優惠需求進行了分析。

（一）西藏水電上網電價分析

西藏電力需求與其擁有的能源資源相比相對較少，水電大規模開發后，除少量本地消納外，大部分需外送。與西藏臨近的四川、云南、貴州等省也是西電東送的電力輸出省，預計未來西藏電力將主要送華中東四省或廣東。

根據我國現行電價政策，對于跨省跨區送電的水電站，其上網電價需按落地電價扣除輸電價格倒推確定。如送電華中，預計輸電距離在1300公里至1400公里范圍，輸電成本在0.124元/千瓦時至0.134元/千瓦時之間（參考溪洛渡右岸送廣東線路長度1223公里，輸電成本約0.124元/千瓦時），華中東四省目前平均標桿電價為0.4382元/千瓦時，倒算送出端上網電價約0.31元/千瓦時；如送電廣東，輸電距離約1700公里，輸電成本約0.163元/千瓦時，廣東省標桿電價0.4735元/千瓦時，倒算送出端上網電價約0.31元/千瓦時。

綜上，按我國現行電價政策和市場電價，西藏瀾滄江上游水電送出電價約0.31元/千瓦時。

表1 受電地區電價

（二）融資方案影響分析

西藏水電造價較高，貸款占總投資比例、期限和利率將對項目效益和還本付息能力產生較大影響。為研究融資方案對項目效益的影響，進而提出針對性政策建議，我們對西藏水電項目貸款和資本金比例，貸款期限、利率等進行了情景分析。

1.貸款期限和利率對還本付息電價影響

根據阻力最小化原則，我們首先研究了在現行政策下，貸款期限和利率對項目還本付息電價的影響。

我國水電項目通常資金來源為企業資本金和銀行貸款，比例通常為20%:80%。在此基礎上，我們分別測算了貸款利率為基準利率和西藏利率，貸款期限為50年、40年、30年目標償債覆蓋率為110%和100%，的反算電價；還測算了電價為0.35元/千瓦時（考慮未來火電標桿電價存在一定上漲空間），利率分別為基準利率和西藏利率情況下，為滿足償債覆蓋率分別為110%和100%要求，所需要的貸款期限（詳見表2）。

從測算結果看，由于西藏水電造價較高，為滿足還本付息要求，電價需達到較高水平，高于目前西藏水電可能獲得的送出端上網電價；特別對于裝機容量較大的項目，除古水造價相對較低外，其余項目造價均較高，即使在貸款期限50年，償債覆蓋率100%（即項目全部收益均用來償還貸款），西藏利率情景下，電價仍需高于0.3元/千瓦時，甚至高于0.35元/千瓦時。

表2 貸款期限和利率對上網電價影響

考慮到企業投資意愿問題，我們同時測算了企業的資本金內部收益率。在上述情境下，企業最高資本金內部收益率發生在貸款期限最短，電價最高的情景（即貸款期限30年，基準利率，償債覆蓋率110%），此時也僅能達到約6%水平，低于一般水電項目的資本金內部收益率8%指標要求。特別注意到，在償債覆蓋率為100%情景下，項目還款期全部收益均用于還本付息，企業虧損嚴重。可見，單純延長貸款期限，給予西藏優惠利率，不能解決西藏水電開發的困境，難以調動企業開發項目的積極性，國家需參照現有西藏水電項目開發建設情況，給予資本金補貼、稅收優惠等支持政策。

2.資本金、稅收優惠政策影響測算

我們選取了發生可能性最高的市場電價0.31元/千瓦時、貸款期限30年、西藏利率情景，對同時滿足企業資本金內部收益率8%和銀行償債覆蓋率110%情況下，項目對國家資金部補貼的需求進行了測算。考慮到西藏水電開發意義重大，項目應可享受一定財稅優惠政策。當前，我國對鼓勵發展的核電行業項目給予了增值稅即征即退的優惠政策。我們在測算時，也考慮了增值稅返還政策的影響（詳見表3）。

根據測算結果，由于西藏水電項目投資較大，為達到企業投資回報和銀行償債要求，在項目總投資中，國家資本金補貼需占比40%以上，銀行貸款占比約50%，企業自有資金投入不足8%；考慮全部增值稅即征即退政策后，在總投資中，國家資本金補貼占比約30%，銀行貸款約60%，企業自有資金投入約10%。如將貸款期限延長至50年，如美等大型項目的業主自有資本金比例降低為僅2%左右，項目總投資基本由國家投資和銀行貸款解決。

表3 資本金補貼測算

（三）小結

根據以上分析可見，由于西藏水電開成本較高，在現行電價和融資政策下，項目收益無法滿足還本付息及企業投資回報要求，面臨經濟性瓶頸。為支持西藏水電發展，國家需給予資本金補貼及增值稅即征即退等優惠政策。分析認為，企業出資10%，國家資本金補貼約30%，銀行貸款60%的情況下，項目可滿足銀行償債和企業投資回報要求，能充分調動各方積極性，具備自身“造血功能”。

六、有關建議

（一）以支持西藏水電為抓手，大力支持西藏經濟社會發展。積極落實中央第六次西藏工作座談會精神，大力支持西藏經濟社會發展。發揮開發性金融機構引領和培育優勢，根據西藏資源稟賦，大力扶持水電特色產業，推動加快西藏水電開發，提高西藏能源保障，加強自我發展能力。

（二）推動制訂西藏水電資本金和財稅政策，解決西藏水電發展瓶頸。會同國家有關部門，研究對西藏水電項目給予資本金補貼，或通過專項基金支持，及適當提高西藏水電送出的落地電價水平等方式，解決西藏水電資本金和經濟性問題，加快西藏水電開發，帶動地方經濟發展。

（三）研究利率優惠政策，進一步降低融資成本。西藏現行利率由國家給予補貼，各銀行自身收益水平為基準利率。當前，我國重大電力項目貸款定價通常為基準利率下浮10%，與之相比，銀行在西藏水電的收益還有一定下浮空間。我行作為開發性金融機構，應發揮在重點領域、薄弱環節、關鍵時期的功能和作用，在現有西藏優惠利率的基礎上，研究進一步降低自身成本，給予西藏水電等重大項目利率優惠的可行性。

（四）優化設計管理，實現降本增效。請相關設計單位進一步優化工程設計，并充分利用“互聯網+”即“互聯網+西藏水電”等新興模式，降低工程造價，降低運營成本，提升運營效率，提高項目綜合效益。

（五）堅持發展是第一要務，嚴守生態底線，推動西藏可持續發展。發展是解決西藏問題的基礎與關鍵，應積極致力于推動西藏經濟發展。同時，西藏是我國的生態安全屏障，發展過程中的環境保護尤為重要。我國在西藏水電開發過程中，應予以全方位支持，同時加強生態和環境保護論證工作，切實保護好雪域高原，筑牢國家生態安全屏障，走可持續發展之路。

孫家康 王建生 楊宏生