如果把1997年年初國家電力公司的成立看作中國電力市場化的開端，那么中國電力體制改革已經(jīng)走過近20年的歷程。這20年大致分為三段：第一階段從1997年至2001年，電力行業(yè)邁出了政企分開的實質(zhì)性步伐，政府管理部門與國家電力公司開始理順關(guān)系，并探索各自運作機制；第二階段從2002年至2014年，是落實《電力體制改革方案》，即"5號文"的過程；第三階段自2015年《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見（中發(fā)[2015]9號）》開始，電力體制改革在全面深化改革的背景下進(jìn)入了新的探索階段。

本期封面文章，將從能源專家和高校學(xué)者中邀請20位參與電力改革的親歷者，通過對20年電改政策演化的解釋，形成20個涵蓋電改方方面面的問題，以幫助大家更好地理解電改所處的位置、面臨的問題，以及未來改革調(diào)整的方向。

國家電力公司與"5號文"

電力市場化的起步有著深刻的體制背景。

改革開放之后至20世紀(jì)90年代初，國有企業(yè)改革一直是經(jīng)濟(jì)體制改革中心環(huán)節(jié)，不過隨著政企關(guān)系的深刻變化、非公有制經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展和市場環(huán)境的急劇變化，國有企業(yè)整體開始陷入經(jīng)營困難。針對這一局面，1993年的十四屆三中全會確定社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，并做出進(jìn)行國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和加強國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)的重大決策；十五屆四中全會時，國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略調(diào)整的思想更加清晰。從90年代中期開始，在國有經(jīng)濟(jì)"有進(jìn)有退"的基礎(chǔ)上，電信、電力、石油、石化、民航等領(lǐng)域內(nèi)均實施了旨在增強國有經(jīng)濟(jì)控制力的戰(zhàn)略性重組和現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)。從這個意義上講，彼時的電力體制改革是全國整體國企改革的一部分，是順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的要求。相應(yīng)地，電力體制改革的主要問題是，如何推進(jìn)電力行業(yè)的政企公開，如何通過企業(yè)和市場而不是指令和計劃來促進(jìn)電力發(fā)展。

彼時電力體制改革的另一面是轉(zhuǎn)變政府管理職能和推進(jìn)政府機構(gòu)改革。其中，對電力產(chǎn)生重要影響的關(guān)鍵改革包括財稅體制改革，以及中央與地方事權(quán)劃分改革。1994年實施的分稅制改革極大地調(diào)動了地方和企業(yè)的積極性，有力推動了地方和企業(yè)電力投資的增長。由于地方和企業(yè)投資主要集中在電源建設(shè)，它們與國家電力公司之間在利益分配方面不可避免地形成了現(xiàn)實和潛在的沖突，這在很大程度上構(gòu)成了"二灘棄水"的一個深層次原因。不過總體而言，這些改革對于推進(jìn)整體經(jīng)濟(jì)體制的市場化是有巨大作用的。財政支出改革也在與國有企業(yè)改革協(xié)調(diào)推進(jìn)，目的是讓企業(yè)真正成為自負(fù)盈虧的市場主體。國家財政在取消對國有企業(yè)直接補充資本金的基礎(chǔ)上，也在大幅壓縮給予國有企業(yè)的直接虧損補貼（到2003年"5號文"實施時，這一補貼完全停止）。同時，中央與地方的事權(quán)也伴隨著分稅制而相應(yīng)調(diào)整（但這種劃分并未制度化和法制化，給后來中央與地方的能源和電力管理體制帶來一些不利影響）。就這些政府領(lǐng)域內(nèi)的改革而言，電力體制被推到了不得不改的位置，也可以說，國家電力公司是必然要成立的。

總體來看，以國有企業(yè)改革與政府機構(gòu)改革為核心的整個社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革推動了電力市場化的起步。同時，風(fēng)起云涌的國際電力市場化改革浪潮也為中國帶來了理論借鑒和經(jīng)驗參考，其最重要的作用在于使決策者認(rèn)識到，盡管階段性的改革重點是政企分開，但長遠(yuǎn)目標(biāo)必須定位于電力市場建設(shè)。所以可以看到，當(dāng)時的改革指導(dǎo)思想堅持了自上而下和系統(tǒng)性的原則，這就使電力體制改革具備了良好的氛圍，具體體現(xiàn)在三個方面：一是《電力法》（1995年）為電力體制改革提供法制基礎(chǔ)，同時決策者要求必須提出整體性改革方案；二是由于電力體制改革與整個社會主義經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)緊密相關(guān)，因而盡管方案設(shè)計中也存在爭議，但并未影響推進(jìn)改革的基本共識；三是其他領(lǐng)域內(nèi)相對成熟的改革經(jīng)驗為電力體制改革的推進(jìn)提供了借鑒和信心。因此，1997年國家電力公司的成立雖然還無法預(yù)示后續(xù)的具體改革政策，但至少反映了中央對傳統(tǒng)電力體制弊端的否定及推進(jìn)體制改革的決心。

這也就決定了，國家電力公司是一種過渡性的制度安排。新成立的國家電力公司只是一個變換了名稱的電力管理部門，其當(dāng)時的主要工作是順應(yīng)政企分開和政府機構(gòu)改革要求，逐步分離出行政管理職能，推動建立現(xiàn)代電力企業(yè)制度。如果沒有進(jìn)一步的改革方案，那么國家電力公司將不過是一個新電力部。因此可以說，國家電力公司的短暫存在為2002年《電力體制改革方案》的出臺和落實提供了明確的市場化改革對象并邁出了關(guān)鍵一步。

在這一過程中，對此后改革具有決定性影響的一個重要決策是國家電力公司的實體化，而不是定位于國有資本投資公司，這就在一開始便規(guī)避了國家電力公司被在橫向或縱向上過度、過快拆分的可能。造成這種情況的深層原因在于，發(fā)展大型電力企業(yè)是國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局的要求，也是基于對中國電力不均衡特征的基本判斷和實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)的目標(biāo)設(shè)定。這些戰(zhàn)略考量均體現(xiàn)在了2002年發(fā)布的"5號文"中。

所以說，介紹"5號文"的背景離不開對國家電力公司的分析，理解了國家電力公司，也就不難理解"5號文"。"5號文"同樣受整個國家經(jīng)濟(jì)體制改革浪潮推動，方案內(nèi)容體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)體制改革的要求。而由于電力行業(yè)是從高度集中的計劃體制開始轉(zhuǎn)型，因此經(jīng)濟(jì)體制改革所涉及的改革內(nèi)容恰恰與構(gòu)建競爭性電力市場的需要一致。所以我們看到，"5號文"規(guī)定的所有制改革（政企分開）、組織結(jié)構(gòu)重組（廠網(wǎng)分離）、現(xiàn)代企業(yè)制度、市場機制設(shè)計（競價上網(wǎng)）、獨立監(jiān)管機構(gòu)（電監(jiān)會）等核心內(nèi)容，又恰恰是電力行業(yè)內(nèi)國有企業(yè)和政府機構(gòu)改革的基本內(nèi)容。因此，"5號文"確定的改革內(nèi)容天然地具有"系統(tǒng)性"特征。

這種系統(tǒng)性特征有著深刻的理論淵源。實際上，"5號文"的主要理論來源并非電力市場理論，而是社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論以及國有企業(yè)改革理論。有意思的是，近期學(xué)界關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策之爭的兩位主角，林毅夫和張維迎，在當(dāng)時也曾就囯有企業(yè)改革問題貢獻(xiàn)了另一場著名論戰(zhàn)--"產(chǎn)權(quán)"與"市場"之爭。無論論戰(zhàn)結(jié)果如何，理論界和政策界對國有企業(yè)改革的深刻認(rèn)識，奠定了"5號文"的基調(diào)--即在電力行業(yè)內(nèi)推動國有企業(yè)改革。更重要的是，豐富的理論研究成果和其他行業(yè)的政策實踐，客觀上為電力改革提供了相對廣闊的改革空間，面臨的改革風(fēng)險也小得多。

由于理論界和政策界缺乏對電力市場化理論的深刻理解和對國際經(jīng)驗的準(zhǔn)確把握，"5號文"在電力市場設(shè)計上也存在天然缺陷，既在實施廠網(wǎng)分離的結(jié)構(gòu)性改革的同時，沒有確定與之相適應(yīng)的目標(biāo)市場模式。當(dāng)然，這種設(shè)計缺陷有其必然性。受整個經(jīng)濟(jì)體制改革和國有企業(yè)戰(zhàn)略性布局調(diào)整的推動，電力作為"涉及國家安全的"、"自然壟斷的"、"提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的"，以及"支柱"的重要行業(yè)，其改革重點在于增強國有經(jīng)濟(jì)的控制力。

在這一指導(dǎo)方針下，電力體制改革的主要目標(biāo)是做大做強電力國有企業(yè)，在這里，電力市場化的程度歸根結(jié)底要服務(wù)于增強國有經(jīng)濟(jì)的控制力。這從根本上反映了"5號文"在國有企業(yè)改革與電力市場化之間，也就是在國企改革紅利與市場競爭紅利之間做出的微妙權(quán)衡。當(dāng)然，這一微妙權(quán)衡背后的客觀實際是，如前所述，當(dāng)時對電力市場理論和政策的研究水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到實施完善的市場化改革方案的階段。

這種對改革紅利的微妙權(quán)衡也造成了，"5號文"中的改革政策在推進(jìn)市場化方面都存在不到位的問題。比如，在組織結(jié)構(gòu)的重組上，雖然實施了廠網(wǎng)分離，但售電業(yè)務(wù)仍未在產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)層面上實現(xiàn)任何形式的分離，這就導(dǎo)致了價格機制改革只能限于競價上網(wǎng)模式，進(jìn)而導(dǎo)致在試點失敗后，只能延續(xù)政府定價機制（從而為之后的利益沖突埋下隱患）。這些缺陷可以歸結(jié)為對電力市場的目標(biāo)模式缺乏研究和選擇。

但這些存在缺陷的設(shè)計并不影響"5號文"的設(shè)計初衷和政策效果，更重要地，伴隨著電力國有企業(yè)的戰(zhàn)略性布局調(diào)整和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，電力國有企業(yè)的經(jīng)營激勵發(fā)生了深刻改變，國企改革紅利得以迅速釋放，并帶來了電力行業(yè)的迅速壯大，國有經(jīng)濟(jì)控制力得到增強。在這種情況下，存在先天不足的競價上網(wǎng)試點紛紛失敗有其客觀必然性，在迅速釋放的國企改革紅利面前，競爭產(chǎn)生收益顯得微不足道。

"9號文"的解讀

2000～2007年，用電量增長一直快于實際GDP增長，電力行業(yè)與國民經(jīng)濟(jì)的高增長保持了大致協(xié)調(diào)態(tài)勢。在蛋糕不斷增大的情況下，利益格局固化的潛在影響并未引起凸顯。受2008年全球金融危機的沖擊，當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)增長和用電量均出現(xiàn)快速下滑，不過由于立刻受到"4萬億"計劃的刺激，2010和2011年又出現(xiàn)了高增長，且用電增速再次高于實際GDP增速，問題的爆發(fā)被繼續(xù)推遲。不過自2012年開始，經(jīng)濟(jì)下行壓力日益明顯，大家對此逐步形成共識和預(yù)期。

在這種條件下，電力行業(yè)主體及地方政府開始對既有利益分配格局以及利益分配機制表達(dá)出強烈的改革意愿。這種改革意愿的表達(dá)與上一輪改革存在明顯差異，是由外在沖擊帶來的問題集中爆發(fā)。這種狀況也使得新一輪改革面臨了不同的改革氛圍：利益主體的多元化和利益訴求的多樣化，使改革共識的形成更加困難。

改革訴求的集中爆發(fā)要求新一輪電改方案盡快出臺，這給政府決策帶來了壓力。改革方案首先在方向選擇上就出現(xiàn)爭議，這又歸結(jié)到對問題癥結(jié)的判斷：是因為沒有持續(xù)推進(jìn)"5號文"確定的結(jié)構(gòu)分拆，還是因為既有結(jié)構(gòu)下的市場機制缺失？根據(jù)"5號文"，隨著廠網(wǎng)分離改革的到位，應(yīng)逐步推進(jìn)輸配分離。但到2007年"920資產(chǎn)"和"647資產(chǎn)"處置完畢時，快速發(fā)展的電力行業(yè)使得決策者并不認(rèn)同對組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行大規(guī)模調(diào)整的政策取向，本質(zhì)上是肯定了自2002年以來的電力市場格局和國企改革紅利的貢獻(xiàn)。

同時，電力行業(yè)的繁榮在很大程度上使理論界和政策界忽略了對市場模式和改革路徑的深入研究。在全面深化改革的大背景下，財稅、國資國企、政府治理、環(huán)境保護(hù)等體制問題也在集中出現(xiàn)，各領(lǐng)域的體制改革方案也都在制定和推進(jìn)當(dāng)中，與電力體制改革之間是平行推進(jìn)的關(guān)系，彼此缺乏協(xié)調(diào)。

新的頂層設(shè)計

回顧電改20年，我們看到了推進(jìn)改革進(jìn)程的主導(dǎo)力量的新變化，即中國電力體制改革已經(jīng)進(jìn)入了以市場競爭紅利接續(xù)國企改革紅利，并讓兩種紅利協(xié)調(diào)釋放的新階段。但這個階段剛剛起步，新一輪電力體制改革在爭論中前進(jìn)，許多認(rèn)識仍要統(tǒng)一，許多誤區(qū)仍待澄清。

必須承認(rèn)，世界上沒有完美的政策，我們分析改革政策存在的問題并不意味著否定其價值，而是為了更好看清前進(jìn)方向。從這個角度來講，我們可以大膽預(yù)測，下一步能夠引導(dǎo)電力體制改革取得突破性進(jìn)展的頂層設(shè)計一定兼具系統(tǒng)性和專業(yè)性。

我們應(yīng)該做的工作有兩個。首先，要通過理論去凝聚共識。國內(nèi)對電力市場的理解千差萬別，用市場化概念包裝計劃思維的觀點比比皆是。不從思維方式上轉(zhuǎn)變決策者和行業(yè)主體的思想認(rèn)識，真正的市場化改革方案難以出現(xiàn)。我們應(yīng)當(dāng)了解，當(dāng)無人不談改革的時候，我們需要分清哪些是真正的改革，哪些又是虛與委蛇。特別是當(dāng)電力體制改革進(jìn)程的諸多當(dāng)事主體，無論是各中央政府部門、電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、地方政府和用戶都有不同的訴求時，用理論統(tǒng)一認(rèn)識的重要性就顯得愈發(fā)重要，這也是上一輪改革和國際成功經(jīng)驗給我們的重要啟示。其次，要將市場經(jīng)濟(jì)理論與工程技術(shù)理論相融合，探索中國特色的電力市場模式。電改是個系統(tǒng)工程，它既要讓經(jīng)濟(jì)規(guī)律引導(dǎo)電力系統(tǒng)中的資源配置，又必須尊重物理規(guī)律和特殊國情。所以只有加強經(jīng)濟(jì)學(xué)家與工程師之間的合作交流，才有可能制定出一個既尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，又尊重電力系統(tǒng)的真正的市場化改革方案。

（本文由中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員馮永晟執(zhí)筆）