中共十八屆四中全會(huì)即將召開(kāi)，本網(wǎng)邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)著名法學(xué)專家，對(duì)本次會(huì)議備受關(guān)注的依法治國(guó)主題進(jìn)行系列獨(dú)家解讀。今日推出的主題為《專家解讀環(huán)保法律保障：完善環(huán)境立法嚴(yán)格法律責(zé)任》，解讀人為蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授、中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)環(huán)境法學(xué)分會(huì)委員馮嘉。

環(huán)保法概況——數(shù)量世界第一成環(huán)境立法大國(guó)

我國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況日益惡化是近些年來(lái)政府和人民群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題，很多人寄希望于發(fā)揮法律保障機(jī)制在環(huán)境治理中的積極作用。自1979年《環(huán)境保護(hù)法》（試行）誕生以來(lái)，經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)形成了較為完善的環(huán)境法律法規(guī)體系，對(duì)各類環(huán)境要素及各類污染源基本上都進(jìn)行了較為系統(tǒng)的法律規(guī)制。僅從立法數(shù)量上來(lái)看，我國(guó)有關(guān)生態(tài)開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)和規(guī)章的數(shù)量已經(jīng)躍居世界第一，成為名副其實(shí)的環(huán)境立法大國(guó)。但實(shí)際情況似乎卻是環(huán)境立法數(shù)量越多，環(huán)境質(zhì)量就越差。法律的不斷更新難以抑制日益嚴(yán)重的環(huán)境狀況，環(huán)境保護(hù)的法律保障機(jī)制似乎失去了本應(yīng)具有的作用。筆者認(rèn)為，為了應(yīng)對(duì)我國(guó)日益嚴(yán)重的環(huán)境污染與生態(tài)破壞現(xiàn)狀，環(huán)境立法的數(shù)量當(dāng)然是多多益善，但環(huán)境立法質(zhì)量不高、環(huán)境法律實(shí)施機(jī)制不健全這兩個(gè)問(wèn)題卻極大地削弱了法律保障機(jī)制在環(huán)境保護(hù)中的作用。今后我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律保障機(jī)制的完善需要著重從提高環(huán)境立法質(zhì)量和理順環(huán)境法律實(shí)施機(jī)制這兩個(gè)方面著手。

環(huán)保法現(xiàn)狀——環(huán)境法律法規(guī)立法質(zhì)量仍需提升

環(huán)境監(jiān)管目標(biāo)的設(shè)定須進(jìn)一步明確化和嚴(yán)格化。由于環(huán)境資源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有巨大的支撐作用，因而在以往偏重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)展模式中，環(huán)境立法對(duì)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的設(shè)定一般都不太嚴(yán)格，甚至是不明確的；再加之環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)及環(huán)境執(zhí)法能力的掣肘，以往的環(huán)境法律法規(guī)一般僅對(duì)監(jiān)管對(duì)象實(shí)施污染物排放的濃度控制。一個(gè)城市如果僅有兩家污染企業(yè)，每家污染企業(yè)都按照法律規(guī)定的濃度標(biāo)準(zhǔn)排污，當(dāng)然不會(huì)有大的環(huán)境污染。但現(xiàn)在的情況卻是，這一個(gè)城市很有可能有二十家甚至是兩百家污染企業(yè)，即便每家企業(yè)都嚴(yán)格按照濃度標(biāo)準(zhǔn)去控制自己的污染物排放濃度，最后排放的污染物總量也是相當(dāng)可觀的，這往往嚴(yán)重超越了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的承載能力，嚴(yán)重的環(huán)境污染便成為不可避免的現(xiàn)象。在這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)勁態(tài)勢(shì)下，如果我們不改變環(huán)境立法的管理思路，在對(duì)污染源監(jiān)管的目標(biāo)設(shè)定上仍固守三十年前的濃度控制標(biāo)準(zhǔn)，再多的環(huán)境立法也無(wú)濟(jì)于事。因此，提升我國(guó)的環(huán)境立法質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)首先將對(duì)污染源進(jìn)行控制的管理目標(biāo)由濃度控制轉(zhuǎn)變?yōu)楦訃?yán)格的總量控制，對(duì)每一個(gè)污染源的污染物排放總量進(jìn)行嚴(yán)格把控，確保各污染源排放的污染物總量不超過(guò)環(huán)境承載能力。

實(shí)行污染物排放總量控制，即可以減少污染物的排放，也有利于對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源利用結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換形成倒逼機(jī)制。我國(guó)較多地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源利用結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率低下，長(zhǎng)久以來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展幾乎完全建立在無(wú)度利用環(huán)境紅利的基礎(chǔ)之上。產(chǎn)業(yè)與能源利用結(jié)構(gòu)調(diào)整雖然已開(kāi)展多年，但似乎收效甚微，許多地方仍然鐘情于對(duì)水泥、石化等重污染行業(yè)的投資，仍然擺脫不了對(duì)煤炭資源的依賴。究其原因，是因?yàn)榄h(huán)境紅利仍未耗盡，重污染行業(yè)仍然能夠帶來(lái)巨額經(jīng)濟(jì)收益。在此情況下，讓企業(yè)和地方政府自覺(jué)轉(zhuǎn)換產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源利用結(jié)構(gòu)，是缺乏較大的推動(dòng)力的。但如果對(duì)污染物排放實(shí)行嚴(yán)格的總量控制，對(duì)超過(guò)總量排放污染物的企業(yè)和地方政府實(shí)施嚴(yán)格的處罰措施，則意味著污染物排放總量將成為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和能源利用結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的巨大推動(dòng)力。這樣做雖然在短期內(nèi)會(huì)使GDP的賬面數(shù)據(jù)有所減少，但對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的穩(wěn)步提高是非常有利的。

環(huán)境監(jiān)管對(duì)象的范圍要進(jìn)一步擴(kuò)大。由于國(guó)土面積廣大、污染源數(shù)量眾多，以往我國(guó)的環(huán)境執(zhí)法不可能做到面面俱到，只能選擇重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)地區(qū)或重點(diǎn)污染企業(yè)開(kāi)展環(huán)境監(jiān)管活動(dòng)。這種環(huán)境執(zhí)法方式雖然有利于集合優(yōu)勢(shì)執(zhí)法力量解決重點(diǎn)和突出的環(huán)境問(wèn)題，但卻忽視了對(duì)普遍存在的中小污染源的監(jiān)管。目前，中小污染源已成為我國(guó)極端環(huán)境事件頻發(fā)的重要原因，如近幾年來(lái)被社會(huì)公眾普遍關(guān)注的霧霾問(wèn)題。霧霾的成因極其復(fù)雜，構(gòu)成霧霾的主要一次污染物是硫氧化物、氮氧化物、氨鹽、有機(jī)物、炭黑和重金屬等。在這其中，我國(guó)最近幾年通過(guò)實(shí)施《大氣污染防治法》，主要控制的是硫氧化物即二氧化硫，而且主要控制燃煤電廠的二氧化硫排放，因此我國(guó)的燃煤電廠脫硫做得比較好。但是法律并未對(duì)燒散煤的行為進(jìn)行有力控制，數(shù)量眾多的小型企業(yè)的二氧化硫和粉塵排放就基本失去了控制。此外，《大氣污染防治法》規(guī)制的重點(diǎn)是燃煤電廠和大中型企業(yè)的二氧化硫排放，但卻沒(méi)有強(qiáng)制要求污染企業(yè)采取必要的脫硝措施，也就是沒(méi)有嚴(yán)格控制企業(yè)的氮氧化物排放。再加上飛速增長(zhǎng)又難以有效控制的機(jī)動(dòng)車保有量，也對(duì)氮氧化物的排放做出了積極的“貢獻(xiàn)”。因此在我國(guó)氮氧化物的排放也基本處于失控的局面。而氮氧化物又是形成的霧霾天氣的重要原因。在這種立法背景下，如果不對(duì)法律監(jiān)控對(duì)象的范圍進(jìn)行進(jìn)一步擴(kuò)大，仍然僅固守著所謂的“重點(diǎn)污染企業(yè)”和“重點(diǎn)污染物”，制定再多的環(huán)境法律法規(guī)也無(wú)濟(jì)于事。因此未來(lái)我國(guó)環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)盡可能地?cái)U(kuò)大環(huán)境監(jiān)管對(duì)象的范圍，這是提升立法質(zhì)量、確保法律實(shí)施成效的重要手段。

環(huán)境監(jiān)管手段要進(jìn)一步創(chuàng)新。我國(guó)的環(huán)境立法一向具有重行政管理、輕市場(chǎng)機(jī)制的特征。政府行政手段具有便捷、高效、直接的優(yōu)勢(shì)，是國(guó)家開(kāi)展環(huán)境監(jiān)管的必要手段，但不能成為唯一手段。因?yàn)橄噍^以產(chǎn)權(quán)交易為基礎(chǔ)的市場(chǎng)機(jī)制手段，通過(guò)行政手段治理環(huán)境問(wèn)題的成本支出往往較大，且行政手段易存在執(zhí)法信息獲取困難和不可避免存在“人情執(zhí)法、關(guān)系執(zhí)法”等問(wèn)題。在地方環(huán)保部門(mén)難以擺脫地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益束縛的前提下，僅依靠行政手段規(guī)制環(huán)境問(wèn)題存在著明顯的先天不足。因此，環(huán)境立法需要更加重視市場(chǎng)機(jī)制在環(huán)境保護(hù)中的積極作用。以“排污權(quán)交易”為代表的市場(chǎng)機(jī)制可以最大化地將污染物排放這種外部性問(wèn)題內(nèi)部化為企業(yè)的自身問(wèn)題，不僅可以使環(huán)境污染這種本由社會(huì)公眾承擔(dān)的環(huán)境成本內(nèi)化為企業(yè)自身的生產(chǎn)成本，還能使企業(yè)可以通過(guò)積極治理污染物排放行為而獲得相應(yīng)收益。這無(wú)疑是用經(jīng)濟(jì)刺激的手段解決環(huán)境問(wèn)題的有益嘗試。

法律責(zé)任要進(jìn)一步嚴(yán)格化。以往我國(guó)的環(huán)境法律法規(guī)在法律責(zé)任部分的規(guī)定都是比較“羸弱”的，集中體現(xiàn)為法律不愿對(duì)污染企業(yè)施加嚴(yán)厲的處罰措施。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)勢(shì)大背景下，立法者總是自覺(jué)不自覺(jué)地為企業(yè)的生存發(fā)展擔(dān)憂，光恐怕嚴(yán)厲的處罰措施會(huì)影響企業(yè)的正常發(fā)展。接下來(lái)可能會(huì)出現(xiàn)的局面可能是立法者更加不愿意看到的：企業(yè)破產(chǎn)、大量工業(yè)失業(yè)、社會(huì)秩序的穩(wěn)定受到嚴(yán)重威脅、地方財(cái)政收入減少、經(jīng)濟(jì)增速放緩……因此導(dǎo)致了我國(guó)環(huán)境法律法規(guī)在實(shí)施中的一種怪現(xiàn)象：守法成本很高，而違法成本卻極低。這樣一來(lái)，污染企業(yè)可能做出的普遍選擇就是傾向于違反環(huán)境法律法規(guī)，因?yàn)榄h(huán)境違法行為即便被執(zhí)法部門(mén)發(fā)現(xiàn)并查處，其通過(guò)實(shí)施違法行為而獲得的經(jīng)濟(jì)利益也足以彌補(bǔ)因接受行政處罰而導(dǎo)致的利益損失。

法律責(zé)任是法律實(shí)施的保障機(jī)制，如果法律責(zé)任不嚴(yán)格，則無(wú)論其他規(guī)定如何完善，其實(shí)施效果都會(huì)大打折扣。因此，將來(lái)在提升環(huán)境立法質(zhì)量方面，我們應(yīng)當(dāng)著重加強(qiáng)法律責(zé)任的嚴(yán)格化程度。首先，應(yīng)當(dāng)推行“按日計(jì)罰”制度。所謂“按日計(jì)罰”，是指對(duì)企業(yè)違法排污的持續(xù)性行為，可以將其每一日的違法排污行為視作一個(gè)單獨(dú)的違法行為，最終的處罰額度是按違法天數(shù)累積計(jì)算的。這無(wú)疑極大地增強(qiáng)了處罰的力度，提高了企業(yè)的環(huán)境違法成本和違法風(fēng)險(xiǎn)，迫使企業(yè)在經(jīng)過(guò)成本收益計(jì)算后自覺(jué)選擇遵守環(huán)境法律法規(guī)的規(guī)定。關(guān)于“按日計(jì)罰”制度，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)有所規(guī)定。該法將于2015年1月1日起施行，我們迫切希望新法的按日計(jì)罰制度能夠成為懸在污染企業(yè)頭上的一把利刃，而這一切能否實(shí)現(xiàn)，還需要執(zhí)法部門(mén)的嚴(yán)格執(zhí)法。其次，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境民事責(zé)任領(lǐng)域?qū)嵭袘土P性賠償制度。民法傳統(tǒng)理論認(rèn)為，民事賠償責(zé)任是對(duì)受害人所遭受損失的經(jīng)濟(jì)彌補(bǔ)，僅具有補(bǔ)償性，而不具有懲罰性，因此損害賠償?shù)臄?shù)額是不可能高于環(huán)境受害者所遭受的財(cái)產(chǎn)損失的數(shù)額的。這同樣容易導(dǎo)致守法成本高、違法成本低的問(wèn)題，對(duì)污染企業(yè)而言缺乏制約力和威懾力。因此，環(huán)境民事立法中需要懲罰性的民事賠償規(guī)定，要按照不能讓環(huán)境違法者從違法行為中獲利的原則設(shè)計(jì)賠償標(biāo)準(zhǔn)。最后，要強(qiáng)化環(huán)境刑事立法的作用，讓違法排污造成環(huán)境污染事故的企事業(yè)單位及其負(fù)責(zé)人員承擔(dān)嚴(yán)厲的刑事責(zé)任。在我國(guó)，有很多企業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，其根本不懼怕任何形式的經(jīng)濟(jì)處罰，而對(duì)自由及生命的高度重視則是企業(yè)老板們的普遍弱點(diǎn)。因此，環(huán)境刑事立法對(duì)于督促企業(yè)自覺(jué)遵守環(huán)境法律法規(guī)具有不可替代的作用。目前我國(guó)的環(huán)境刑事立法規(guī)定仍然存在較多不足，比如刑事處罰偏輕（最高刑僅為七年有期徒刑）、因果關(guān)系證明極為困難等，需要進(jìn)一步通過(guò)環(huán)境立法予以改進(jìn)。

環(huán)保法改進(jìn)——環(huán)境法律法規(guī)需加強(qiáng)對(duì)地方政府及行政負(fù)責(zé)人制約力度

我國(guó)環(huán)境執(zhí)法難以取得成效，除了環(huán)境立法未對(duì)一些關(guān)鍵問(wèn)題的解決提供法律依據(jù)之外，還與地方政府的消極應(yīng)對(duì)存在著密切的聯(lián)系。我國(guó)自從實(shí)施中央和地方分稅制改革之后，地方政府成為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量，地方政府領(lǐng)導(dǎo)人員的升遷也與經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)密切關(guān)聯(lián)。這樣，一些地方政府出于對(duì)GDP指標(biāo)的極度渴望和領(lǐng)導(dǎo)干部出于對(duì)個(gè)人升遷的高度關(guān)注，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中長(zhǎng)期忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，或者說(shuō)是以生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

在這種背景下，相對(duì)于嚴(yán)格監(jiān)管和處罰污染企業(yè)，一些地方政府可能更傾向于保護(hù)和支持污染企業(yè)。如此一來(lái)，國(guó)家有關(guān)環(huán)境資源保護(hù)的法律法規(guī)在地方的貫徹實(shí)施往往會(huì)遭到各種形式的阻攔，有的地方政府甚至明目張膽的地為環(huán)境違法企業(yè)充當(dāng)保護(hù)傘。隸屬于地方政府的環(huán)保部門(mén)往往也對(duì)違法排污企業(yè)采取“睜一只眼，閉一只眼”的態(tài)度。而社會(huì)公眾如果不滿企業(yè)的違法排污行為，拿起法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)益時(shí)，也會(huì)面臨重重困難。譬如在環(huán)境污染民事訴訟案件中，案件的受理就是污染受害者需要邁過(guò)的第一道難關(guān)。一些地區(qū)的人民法院受到不正當(dāng)利益的裹挾，經(jīng)常無(wú)正當(dāng)理由拒絕受理污染受害者起訴本地區(qū)污染企業(yè)的訴訟案件，使污染受害者無(wú)法通過(guò)法律規(guī)定的訴訟渠道維護(hù)自己的合法權(quán)益。而合理的維權(quán)訴求如果不能得到及時(shí)化解，則容易激發(fā)更加嚴(yán)重的社會(huì)矛盾。事實(shí)證明，近些年來(lái)有很多環(huán)境群體性事件都是因?yàn)楣姾侠淼沫h(huán)境利益訴求未能得到國(guó)家有關(guān)部門(mén)的有效救濟(jì)而促使發(fā)生的。

總而言之，近些年來(lái)地方政府及其職能部門(mén)整體上并沒(méi)有嚴(yán)格按照環(huán)境法律法規(guī)的授權(quán)依法履行其環(huán)境保護(hù)職責(zé)，反而在環(huán)境法律法規(guī)的實(shí)施中扮演著不光彩的角色。造成這一環(huán)境執(zhí)法問(wèn)題的原因，筆者認(rèn)為仍然出自立法。我國(guó)各項(xiàng)環(huán)境法律法規(guī)非常重視對(duì)污染源的規(guī)制，但普遍忽視對(duì)地方政府權(quán)力的制約，地方政府長(zhǎng)久以來(lái)實(shí)際上游離于環(huán)境法律法規(guī)管控之外。這集中體現(xiàn)為各項(xiàng)環(huán)境法律法規(guī)均未明確規(guī)定地方政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。雖然每一部環(huán)境法律或法規(guī)中均會(huì)有一條款規(guī)定地方人民政府對(duì)本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但到目前為止還沒(méi)有一部環(huán)境法律或法規(guī)對(duì)該條規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。地方政府如何對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)？如果地方環(huán)境質(zhì)量不合格，地方政府怎么負(fù)責(zé)？由誰(shuí)來(lái)具體承擔(dān)責(zé)任？承擔(dān)責(zé)任的形式是什么？又由誰(shuí)來(lái)追究地方政府的環(huán)境責(zé)任？……對(duì)上述一系列具體的問(wèn)題，我們的環(huán)境法律法規(guī)似乎犯了集體失語(yǔ)癥，均沒(méi)有進(jìn)行明確規(guī)定。法律中的“地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”就成為一句僅具有宣示意義的空話。

環(huán)保法改進(jìn)——環(huán)境立法仍需完善不應(yīng)只求數(shù)量不求質(zhì)量

從環(huán)境立法的角度改變上述狀況，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面考慮：

改革現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)干部考核機(jī)制。目前，我們太過(guò)于強(qiáng)調(diào)GDP的重要性，以至于考核的唯一標(biāo)準(zhǔn)也是GDP。這樣無(wú)疑會(huì)刺激地方政府及其行政負(fù)責(zé)人為了GDP和個(gè)人升遷而不顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境影響。因此，應(yīng)當(dāng)改變現(xiàn)在這種單純看重GDP的考核機(jī)制。2011年，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》。根據(jù)該規(guī)劃，全國(guó)國(guó)土區(qū)域被劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，每一種區(qū)域?qū)嵭胁煌拈_(kāi)發(fā)和保護(hù)策略。筆者認(rèn)為，在不同開(kāi)發(fā)區(qū)域，應(yīng)當(dāng)實(shí)行不同的考核機(jī)制。譬如在優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域，國(guó)家對(duì)此區(qū)域的各級(jí)地方政府及其行政負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)實(shí)行以經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量為指標(biāo)的考核制度，如果僅有GDP增速，而沒(méi)有合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源利用結(jié)構(gòu)，沒(méi)有污染物排放總量的大幅削減，沒(méi)有生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的顯著改善，則考核結(jié)果也應(yīng)是不合格的；而在限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，國(guó)家應(yīng)當(dāng)不對(duì)此類區(qū)域的各級(jí)地方政府及其行政負(fù)責(zé)人考核經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，僅須考核生態(tài)環(huán)境方面的指標(biāo)即可。現(xiàn)行地方政府與領(lǐng)導(dǎo)干部考核機(jī)制不合理是造成地方政府長(zhǎng)久忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的根本原因，要解決我國(guó)環(huán)境法律法規(guī)的實(shí)施問(wèn)題，就必須著手改革現(xiàn)行考核機(jī)制。環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)對(duì)上述新型考核機(jī)制做出明確規(guī)定。

環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)對(duì)地方政府環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。對(duì)諸如地方政府如何對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)、負(fù)什么責(zé)、由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)責(zé)任、由誰(shuí)來(lái)追究責(zé)任等一系列操作中的具體問(wèn)題進(jìn)行明確規(guī)定，把地方政府環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制真正落到實(shí)處。

完善行政訴訟制度。監(jiān)督地方政府及其職能部門(mén)是否依法履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的主要力量不應(yīng)是上級(jí)人民政府，而應(yīng)是廣大人民群眾，在這其中，行政訴訟制度的完善是不可或缺的。首先，應(yīng)當(dāng)允許公民、法人和其他組織對(duì)各級(jí)人民政府制定有關(guān)環(huán)境保護(hù)的政策、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)劃的行為提起訴訟，通過(guò)行政訴訟的提起防范可能有害于生態(tài)環(huán)境的政府經(jīng)濟(jì)決策的作出，避免地方政府在招商引資、產(chǎn)業(yè)布局等方面忽視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。其次，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法建立行政公益訴訟制度，允許法律規(guī)定的組織或個(gè)人對(duì)濫用職權(quán)或怠于行使行政職權(quán)保護(hù)環(huán)境的各級(jí)人民政府及其職能部門(mén)提起訴訟，督促它們依法行使法律法規(guī)賦予的環(huán)境保護(hù)職權(quán)。

盡管近些年來(lái)我國(guó)的環(huán)境資源問(wèn)題日益突出，但從總體上說(shuō)，現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)的實(shí)施對(duì)于減輕環(huán)境問(wèn)題的影響還是起到了一定的作用。然而，法律的實(shí)施效果與建設(shè)生態(tài)文明目標(biāo)之間的差距仍顯巨大。因此，環(huán)境立法仍需繼續(xù)完善和改進(jìn)。目前，環(huán)境立法不應(yīng)再單純強(qiáng)調(diào)立法數(shù)量的增加，而更應(yīng)看重立法質(zhì)量的提高。希望我們的立法機(jī)關(guān)能設(shè)計(jì)出一套主體更加明確、責(zé)任更加清晰、實(shí)施更加順暢的環(huán)境法律法規(guī)實(shí)施機(jī)制。