5月18日，《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》公布。該文件明確提出“推進油氣管網對市場主體公平開放，適時放開天然氣氣源和銷售價格，健全競爭性油氣流通市場”的要求。

天然氣管網體制改革是深化我國天然氣體制改革的核心領域之一。作為管網的重要組成部分，國家油氣管網公司（簡稱“國家管網公司”）已于2019年成立。此舉將倒逼各省級管網改革，以適應未來的形勢發展。由于我國現有省級管網公司的多元性和復雜性，注定未來的改革將面臨更多的難點和博弈。鑒于目前相關改革的措施和意見尚未出臺，因此，有必要對我國省級管網未來改革思路進行理論研究和探討。

未來有四種形式

從全國范圍看，對于省級管網公司未來的改革思路，《石油天然氣管網運營機制改革實施意見》主要提出三點意見：一是國有大型油氣企業在省級管網公司中所持股權全部納入國家管網公司；二是鼓勵地方以省級管網資產入股國家管網公司；三是按照“全國一張網”的思路，國家管網公司成立后，積極引導和推動省級管網公司以市場化方式融入國家管網公司。

由此判斷，未來國內省級管網公司預計將會以“兩大類型、四種形式”融入國家管網公司。

第一種類型是“全部融入”，即全部并入到國家管網公司。全部并入又可以分為兩種方式：一是按照“國有大型油氣企業在省級管網公司中所持股權，全部納入國家管網公司”，如果當前省級管網公司中，中石油、中石化、中海油等三大油氣企業所占股份之和超過50%的，未來改革時國家管網公司自然就會成為第一大股東，這些省級管網公司就成為國家管網公司所屬控股子公司，地方政府通過擁有國家管網公司控股子公司的股份而間接擁有其母公司國家管網公司的股份，實現“鼓勵地方以省級管網資產入股國家管網公司”的目標。二是國家管網公司通過資產劃轉、直接收購等方式，將省級管網公司全部納入，直接變成其省級分公司或者以此為基礎重新組建省級分公司，地方政府除在資產劃轉或收購時獲得一次性現金收益外，未來將不擁有任何股份和收益。

第二種類型是“部分融入”，即省級管網公司不并入到國家管網公司，仍然單獨存在，但受國家管網公司在規劃、運行、調度等方面的影響和制約。這種類型也有兩種方式：一是省級管網公司仍然單獨存在，國家管網公司參股但不控股；二是省級管網公司完全由地方政府或其他資本所有，國家管網公司不占任何股份。這種省級管網公司未來盡管還能單獨存在，經營自主權也大很多，但其經營業務必將發生很大改變。例如，將會像國家管網公司一樣，剝離天然氣銷售業務，向單純輸配公司轉變，向第三方公平開放。而且其規劃、標準等要按照國家管網公司統一制定和執行，實行互聯互通，調度權也可能上交，省內管網建設放開，允許多元參與等。否則，這些省級管網公司可能面臨國家管網公司在當地另設省級分公司的挑戰。

根據上述劃分標準，目前國內35家省級管網公司按照當前各公司股東所占股份，未來將以國家管網公司省級分公司、國家管網公司控股、國家管網公司參股但不控股以及無國家管網公司股份單獨存在等四種類型存在。

推進需四輪驅動

一是“以市場化方式融入國家管網”，應堅持四項原則。

《石油天然氣管網運營機制改革實施意見》提出省級管網“以市場化方式融入國家管網公司”，但只提出了一個概念和原則，至于采取哪種市場化方式則沒有詳細說明，需要在未來的改革中去實踐和探索。由于當前國內眾多省級管網公司的股權結構極其復雜，部分像陜天然氣、皖天然氣等具有省級管網職能的天然氣公司還是獨立上市，背后利益糾葛太多，很難順利厘清，這就注定未來省級管網公司的改革將是一件比較困難的事。國家之所以提出“市場化方式”，正是基于對改革所面臨的困難考慮，希望不搞“一刀切”或者強制行政推動，而是希望各地能因地制宜，逐個推動。但無論采取哪種方式，都要堅持“市場化方式”背后所體現的原則：各參與主體平等自愿原則、按照市場合理定價原則、自主協商原則、合作共贏原則。

二是鼓勵地方積極試點探索改革方案和實施路徑，并逐步推動。

首先，省級管網公司無論是并入還是不并入國家管網公司，每種方案都有利弊，沒有十全十美的改革方案，關鍵得看地方政府的利益考量和各方博弈。

其次，不同地方資源稟賦以及天然氣產業發展不同，其省級管網公司所涉及的不同利益主體多，改革訴求也不一樣，這就決定了未來改革面臨的主體和困難要比當初組建國家管網公司時還要多（涉及的主體僅包括現有三大油氣企業）。例如，一些缺乏資金和資源的省級管網公司希望被納入國家管網公司，而其他一些省級管網公司由于對本省天然氣資源擁有較大的掌控度，希望獨立運營，甚至還有省級管網公司（主要是依托省內原有氣源地的集輸管網經過長期發展后形成的當地輸氣網絡，在性質上隸屬于三大油氣企業上游勘探板塊，但在職能上承擔省級管網的輸送功能的管網公司）希望在未來改革中，能演變或維持現有上中下游一體化的運營模式。

三是以國家管網公司的規范運行省級管網改革，發揮標桿作用。

可以判斷，未來一段時間，我國油氣管網將形成一個“國家管網公司、N個省級管網公司、眾多支線管網公司”，即“一網、N區、眾小”同時運行的格局。由于當前國家管網公司雖然掛牌成立，但仍尚未完全落地，外界對它的運營規則不清楚，對其能否發揮應有的作用和未來發展方向也有質疑和擔心。而且省級管網的改革走向尚不明確，所以，目前除了浙江省等少數省份出臺了省管網改革措施外，其他省份仍“靜觀其變”，都在看新成立的國家管網公司運營得怎么樣、效果好不好，也都在“待價而沽”：從本省及企業自身利益出發，選擇是否并入國家管網公司。因此，當務之急是盡快進行國家管網公司有關資產劃撥、業務開展和運營規章制度建設等工作。

同時，建議盡快制定油氣管網運營相關規則（具體包括資產劃撥與評估方法、管容分配、管容交易、信息公開、氣質標準、安全運營機制等）、管網投資建設規則，完善管輸服務價格體系等適應新油氣管網運營管理模式的規章制度，并加強對國家管網公司的監管，避免形成新的壟斷、降低油氣管網體制改革所帶來的紅利等弊端。通過規范國家管網公司的運行，指導省級管網和支線管網運行，促進行業健康發展，讓外界獲得實實在在的改革成果，不僅會消除包括省級管網公司在內的各主體對管網體制改革的擔心，還會給他們樹立改革標桿，加速推進省級管網改革、形成“全國一張網”的進程。

三是協調處理好省級管網改革中所涉及的不同主體的利益和關系。

在推進省級管網改革中，勢必會涉及中央政府（包括國家管網）、地方政府（包括省級管網）、現有油氣資源企業、消費者等不同主體利益的調整，它們之間因為利益不同而發生碰撞和博弈將是不可避免的，這就需要未雨綢繆、早做謀劃，避免因此對改革造成不利影響。

需要強調指出，中央與地方在省級管網改革中有著不同的利益和目標偏差。首先，從目的上看，中央與地方存在一定的偏差。中央組建國家管網公司的目的之一，是希望創造“X+1+X”的市場格局，實現“全國一張網”和資源在全國范圍內統一靈活調配，保障天然氣供應安全。而地方政府組建省級管網公司的目的在于：一是用天然氣產業來支持和推動地方經濟發展，改善地方民生；二是利用天然氣產業進行資源調控，有限保證本區域內的供氣安全。其次，從責任劃分與收益分配看，中央與地方矛盾也比較突出。管網作為一種高壓力密閉輸送方式，輸送介質易燃易爆，同時還面臨自然災害、第三方施工損害等多重威脅，管網安全運行壓力始終存在。按照管網屬地管理的原則，這個壓力由地方政府承擔。同時，管網設施對沿線各地帶來的經濟效益不顯著，收益與責任不對等導致地方對管網建設、維護運行的積極性不高。再次，管網公司實行總部繳稅制，企業所得稅只在總部所在地繳納，不在管網沿線途徑地方省市進行納稅。如果省級管網公司并入到國家管網公司去，對地方不僅沒有帶來收益，反而會減少實際經濟效益。經過地方的干線管網如果沒有開口，對沿線地方是實現不了收入的，也沒法交稅，這樣，地方政府利益損失就比較巨大。

綜合考慮各種因素，未來在對省級管網進行改革的時候，最好建立一個多方協調機制，將中央政府、省級政府、相關地方政府，以及油氣資源供應企業、國家管網公司、地方燃氣分銷服務商、企業用戶和居民用戶等都納入該協調機制中，通過公開、公平、公正的規則和程序協調處理好改革過程中面臨的問題，綜合考慮各方意見和利益訴求，出臺相關改革方案和有關政策措施。

國家管網公司控股的省級管網公司

山東省天然氣管道有限責任公司

山東實華天然氣有限公司

江西省天然氣投資有限公司

浙江省天然氣開發有限公司

湖南省天然氣有限公司

湖南省天然氣管網有限公司

廣西天然氣管道有限責任公司

廣東省天然氣管網有限公司

福建省天然氣管網有限責任公司

中海福建天然氣有限責任公司

重慶渝西天然氣管道有限公司

山東天然氣管網合資公司

中海石油管道輸氣有限公司

注：目前各省管網公司中三大油氣企業股份之和超過或等于50%的都歸于此類。

國家管網公司參股但不控股的省級管網公司

內蒙古西部天然氣股份有限公司

江蘇省天然氣有限公司

四川省天然氣投資有限責任公司

湖北省天然氣發展有限公司

江西省天然氣有限公司

注：目前各省管網公司中三大油氣企業股份之和低于50%的都歸于此類。

無國家管網公司股份、單獨存在的省級管網公司

省級管網公司

黑龍江省天然氣管網有限公司

吉林省天然氣有限公司

遼寧遼能天然氣有限責任公司

河北省天然氣有限責任公司

山西天然氣有限公司

陜西省天然氣股份有限公司

山東省天然氣管網投資有限公司

江蘇省沿海輸氣管道有限公司

安徽省天然氣開發股份有限公司

浙能天然氣管網公司

貴州天然氣管網公司

云南省天然氣有限公司

廣西廣投天然氣管網有限公司

上海天然氣管網公司

河南中原石油天然氣管網有限公司

河南天然氣管網有限公司

貴州天然氣有限公司

省級管網公司未來改革類型或形式

并入國家管網公司（全部融入）

不并入國家管網公司（部分融入）

國家管網公司

省級分公司

國家管網公司

控股公司

國家管網公司

參股公司

沒有國家管網公司

股份的公司

（作者分別供職于國家發展改革委價格監測中心、中共北京市紀律檢查委員會，文章不代表所供職單位意見）