執行摘要

近年來，全球天然氣生產與消費持續較快增長。國際能源署的預測結果表明，這種快速增加的趨勢將一直持續到2040年。在此背景下，新一輪全球天然氣市場化改革正在如火如荼地進行，越來越多的天然氣交易開始采用市場化定價。其中，中國的天然氣市場化改革備受世人關注。這場正在進行的改革若能成功，不僅會使中國天然氣行業長期受益，也會對世界天然氣行業的發展產生巨大的積極影響。

本書審視了世界成熟市場的天然氣市場化改革的成功經驗要點，并提出了對中國天然氣市場化改革的啟示。充分借鑒國外天然氣市場化改革方面的經驗，有助于中國減少試錯成本、更好地深化改革。

中國的天然氣市場化改革

過去幾年，中國啟動了天然氣市場化改革并取得了較大進展，這些進展包括：放松價格管制、第三方公平準入和正在進行的基礎設施與銷售業務分離等。天然氣市場化改革的核心目標是通過促進天然氣供應商和消費者的市場競爭，更有效地配置資源。此外，中國已經建立了旨在建立市場價格指數的天然氣交易中心試點。

由于中國尚未建立完全市場化的天然氣體系，天然氣價格仍然嚴重受政府制定的城市門站價影響。上游競爭仍然非常有限，基礎設施(管道和液化天然氣接收站)缺乏互聯互通也阻礙了第三方公平準入的全面實施。地方管網系統的復雜性也是天然氣市場化改革面臨的另外一個挑戰。與美國和英國相似，中國在推進天然氣市場化改革的過程中同樣需要面對過渡期對長期合同的處理和利益再分配等問題。

不同國家和地區推動天然氣市場化改革進程的速度各異，各國的市場基礎也千差萬別——有的能夠自給自足，有的則依賴進口;有的是成熟市場，有的是新興市場。但是，這些改革都有一個共同的目標，即促進競爭和增加市場流動性，并最終使終端用戶受益。中國可以充分借鑒其他國家和地區的經驗，特別是參考已有的政策工具，克服在構建公平、有效市場的過程中可能遇到的困難。

市場體系設計至關重要

良好的市場結構設計有助于加速建立公平競爭市場體系的進程。中國天然氣市場體系的特殊基礎和巨大規模決定了世界上沒有任何一種既有的改革模式可供中國直接套用。即便如此，世界兩大成熟天然氣市場——基于物理交易中心市場體系設計的美國天然氣市場體系和基于虛擬交易中心市場體系設計的歐洲天然氣市場體系的成功經驗，仍然對中國具有很好的借鑒意義。例如，在中國正在進行的管輸和銷售分離改革基礎上加快推動建立若干區域虛擬交易中心，具有一定的可行性和現實意義。設計好合適的中國天然氣市場結構與組建獨立的國家天然氣管網公司同樣十分重要。

鼓勵地方市場交易中心建設試點。在推進市場化改革的過程中，“摸著石頭過河”依然有意義，應鼓勵地方先行先試。中國的天然氣市場規模龐大，根據國際經驗，市場化發展存在普遍的區域與行業不平衡，中國在天然氣資源或者消費大省也很有可能率先形成國際認可的天然氣市場價格指數。

推進第三方公平準入

管道等基礎設施與銷售業務分離是對天然氣管網和液化天然氣(LNG)接收站實施第三方公平準入的前提。中國正在推進的基礎設施分離為第三方公平準入創造了基本條件，但仍然需要正確地選用相關政策工具才能保證改革順利進行：

“托運商”機制是一種有效的政策設計。托運商機制有助于捋清天然氣輸配環節中的各方責任，從而更易實施有效監管。“基礎托運商”的設計不僅有利于解決歷史遺留的長期合同問題，還將有利于加快新的管網等基礎設施建設。托運商應設定準入門檻并由監管機構加強監管。

容量分配機制和調度管理辦法十分重要。在進行容量分配機制設計時，為了促進競爭，應考慮對新的市場主體開放一定的容量。容量分配機制主要解決的是一級容量市場的規則問題，還應引入二級容量市場來優化管道容量的使用，并允許用戶交易管道容量。同時，還需要明確管輸費用設定規則、標準合同、天然氣質量標準和調度安排等。調度管理辦法同樣十分重要，它不僅有利于優化實際的天然氣容量管理，還有助于在托運商未使用預定管道容量時解決不同合同之間的差異，從而提高管道容量使用效率。

簡潔明了的管輸費用形成機制有助于吸引更多的托運商。可借鑒美國和歐盟的成功經驗，結合中國的市場實際情況，設計相對簡單的管輸費用形成機制。例如，計算主干網絡管輸費用時可采用基于距離的方法，計算區域市場內的管輸費用時則可采用單一費率(郵票法)的方式。同時，還應建立管輸費用(成本)監審機制并出臺相關的監管辦法。

天然氣管網互聯互通對于實現第三方公平準入十分重要。基于中國當前的情況，加快推動天然氣管網建設和促進互聯互通將有助于加快第三方準入進程。

堅持以市場為中心

提高市場透明度和數據可信度對于建立市場主體間的信用至關重要。這對于防止托運商歧視、鼓勵進入市場和有序競爭及確保行業高效運行十分關鍵。

美國和歐盟在信息透明度方面的很多經驗值得中國學習。在管道等基礎設施與銷售業務分離的過程中，運營方必須披露足夠的信息。

放松價格管制的目標是形成透明的價格指數。建立天然氣樞紐(交易所)是形成透明價格信號的關鍵。價格指數對整個市場存在廣泛的影響。樞紐流動性發展成熟之后，金融工具就會隨之發展，吸引更多主體參與，從而使買賣雙方都從中受益。隨著現貨市場的成功，期貨市場也會自然出現。

開放上游市場

建立一個開放、競爭的上游市場是推進中國天然氣市場體系建設的必要條件之一。有多種方式可以促進上游競爭，例如：向非國有企業開放更多的天然氣區塊和相關數據;建立天然氣儲量交易機制，加快天然氣產量增長步伐;發展頁巖氣、生物天然氣、煤層氣和氫氣等有潛力的多元化資源等。

此外，還應研究如何充分發揮國際公司在上游市場中的作用。通過加快LNG接收站第三方公平準入進程，也可促使LNG盡快發揮其在短期內提升上游多元化水平的作用。通過強制天然氣分配措施也是在上游市場未全面開放時提前創造供應端競爭的一種選擇。這要求現有企業必須通過拍賣或雙邊協商的方式將一定比例的供應能力轉售給競爭對手(相對來說，拍賣更有利于提高市場透明度)。通過大工業用戶等下游用戶帶動的方式，可以增加市場主體的數量和活躍程度，也是促進市場化改革的一種間接手段。

提升監管能力

任何成功的市場化改革都離不開獨立的監管機構。政府是天然氣市場化改革過程中的主導力量，而改革能否取得實質性進展，則很大程度上依賴于是否能夠嚴格執行法律、法規和相關的市場規則。這其中，監管機構發揮的作用至關重要。

隨著中國天然氣行業市場化程度的不斷提高，其對監管能力提升要求也日益迫切，盡快建立一支人員充足的、專業化的監管隊伍迫在眉睫。監管手段和能力的提高有助于嚴格執行市場規則、提升市場透明度，確保中國天然氣市場價格信號的客觀性。這些對于中國的天然氣市場體系和天然氣價格指數獲得國際市場認可大有裨益。

加強過渡期管理

良好的過渡期管理有助于改革的順利實施。分階段實施放松價格管制更有利于市場對政策的適應，這個過程中的不管大小的政策變化，都應該事先向市場發出明確信號，以便增強市場主體的預期。在過渡期，政府必須充分考慮如何建立適當的機制來處理長期合同，從而鞏固改革成果。市場化改革成功和交易樞紐的形成是一個長期過程，改革的決心和定力在這一過程中至關重要。

加強國際合作

加強國際合作不僅在于充分借鑒成熟市場的政策設計，還在于通過這種合作，也使推動中國市場化改革的過程更加透明。這也有助于國際投資者增強對中國市場的信心，促使其更加積極地參與中國市場建設，向中國市場銷售更多的天然氣資源。這本身也是市場化改革的應有之義。